6 juni 2018

Fysieke leefomgeving /

Voorbereiden op de Omgevingswet: burgerparticipatie en een integrale visie

Naar verwachting treedt in 2021 de Omgevingswet in werking: een wet die de regels voor ruimtelijke ontwikkeling vereenvoudigt en samenvoegt. De wet stimuleert participatie vanuit de samenleving en vraagt om een nieuwe integrale aanpak van gemeenten en provincies. In april verscheen het essay ‘De Omgevingswet als transitie-opgave’ van Jan Rotmans, waarin hij betoogt dat de komst van de Omgevingswet minstens zo veel voorbereiding vergt als de transitie in het sociaal domein, en daarom niet onderschat moet worden. Jop Fackeldey, gedeputeerde van de provincie Flevoland en tot kort geleden voorzitter van de Fysieke pijler van het G40 Stedennetwerk, deelt zijn visie op de Omgevingswet en de transitie.

Op de foto: Jop Fackeldey, gedeputeerde van de provincie Flevoland

Een vormvrije omgevingsvisie

De Omgevingswet moet het voor initiatiefnemers makkelijker maken om een project te realiseren in de fysieke leefomgeving. Als deze nieuwe wet van kracht wordt werken gemeenten concrete omgevingsplannen uit vanuit een overkoepelende omgevingsvisie, die zij zelf samenstellen. Bij een besluit over het uitvoeren van een voorgesteld initiatief wordt deze eerst aan de visie getoetst. Gemeenten bepalen onder de nieuwe wet zelf richtlijnen voor de toekomstige indeling van de ruimte: de omgevingsvisie is vormvrij. Maar om de doelstellingen van de Omgevingswet niet uit het oog te verliezen hebben we júist kaders nodig waarbinnen participatie kan worden gerealiseerd, zo stelt Rotmans in zijn essay. Alleen dán zijn kwaliteitsverbetering en verduurzaming van de fysieke leefomgeving volgens hem haalbaar.

“Ik snap deze opmerking,” zegt Fackeldey, “maar ik denk ook dat kaders of een lijst met eisen waaraan de omgevingsvisie moet voldoen zaken juridificeert.” Als voorbeeld noemt hij de Ladder voor duurzame verstedelijking van het Planbureau voor de Leefomgeving. “Dat was in zichzelf helemaal niet zo’n slecht idee, alleen dat ding werd zo ingezet dat hij door rechters en tegenstanders gebruikt kon worden om activiteiten tegen te houden. Dan wordt zo’n ding van een goed idee ineens een knellend instrument.” Wat we wél moeten doen is de omgevingsvisie zien als een belangrijke onderbouwing van het omgevingsplan, stelt Fackeldey. “Daar zit de kracht. Dat hij vormvrij is, hoeft hiervoor geen belemmering te zijn.”

Leidraad voor participatie

Participatie wordt volgens Fackeldey ook niet per definitie gestimuleerd door kaders en regels. “Als je door middel van participatie van onderaf in kaart wil brengen wat in gemeenten, buurten, stadsdelen en wijken de opvattingen zijn over de vraag ‘Wat moet hier nou komen?’ dan moet je dat niet vooraf vastleggen,” legt hij uit. “Er is één ding dat je wel kunt doen, en dat is een leidraad ontwikkelen om mee te beoordelen of die participatie in voldoende mate een plek gekregen heeft.” Gemeenten kunnen daarvoor bijvoorbeeld zelf een verordening maken waarin staat wat zij verstaan onder goede participatie. Daar kunnen overheden en organisaties handreikingen voor aanbieden, adviezen in geven en misschien zelfs een modelverordening voor maken, vindt Fackeldey, “maar ik vind het wel cruciaal dat het niet van bovenaf opgelegd wordt”. Daarnaast is het volgens hem belangrijk om een hulpmiddel te ontwikkelen om mee te kunnen meten of alle belanghebbenden wel voldoende zijn gehoord. Bovengenoemde leidraad zou hier ook voor kunnen dienen.

Burgerinitiatieven

In het kader van de nieuwe Omgevingswet beginnen de burgerinitiatieven al rustig binnen te stromen, vertelt Fackeldey,  maar het loopt nog geen storm. Begrijpelijk, “want we zitten nu in formele zin in een ander juridisch kader: dat van de Wet ruimtelijke ordening”. Om sneller burgerinitiatieven te verzamelen zijn verschillende gemeenten wel al bezig met participatie-experimenten. “Een goed voorbeeld komt van mijn ex-collega Dennis Straat, uit Zaanstad,” vertelt Fackeldey. “Hij heeft bij de ontwikkeling op het Hembrugterrein een regel ingesteld die ik heel mooi vind. ‘Als je een idee hebt dat past bij de omgevingsvisie dan gaan wij je helpen in de regelgeving,’ zegt hij. En dat nodigt burgers uit om met ideeën te komen.” Naast de vele experimenten en pilots die nu gaande zijn, zijn de meeste gemeenten en provincies ook al bezig met het opstellen van een omgevingsvisie. Het duurt nog even voor de Omgevingswet er is, maar denken over de toekomst is wel al van belang.

“De omgevingsvisies die nu voorgesteld worden zijn levende documenten,” vertelt Fackeldey. Dat gemeenten samen met hun burgers, instellingen, organisaties en bedrijven nadenken over de vraag ‘Waar willen we eigenlijk naartoe met onze omgeving?’ vindt hij een goede zaak. “Ongetwijfeld zal dat nog wel een paar keer leiden tot aanscherpingen en veranderingen. En dat is helemaal niet erg.”

Paradox

Hoewel de vorm van een omgevingsvisie vrij staat en er weinig eisen aan de inhoud worden gesteld, is er wel een monitoringsplicht. Hiermee wordt beoordeeld of er wel aan de norm wordt voldaan. Dit is een opvallende paradox in de Omgevingswet: vertrouwen en wantrouwen gaan hand in hand, becommentarieert Rotmans in zijn essay.

Volgens Fackeldey hebben we die paradox echter wel nodig. “De omgevingswet is gebaseerd op vertrouwen, maar het vervangt een juridisch instrumentarium, en dat maakt dat je ook wel een zekere mate van objectivering en controle nodig hebt.” Hij ziet de monitoring echter niet slechts als een controlemiddel. Het functioneert namelijk ook als meetinstrument, waarmee je kunt vaststellen of een omgevingsvisie een omgevingsplan voldoende onderbouwt. Er wordt ook gekeken of er bij de vorming van de omgevingsvisie genoeg is gesproken met de omgeving en of er met buurgemeenten en andere stakeholders is overlegd. “Gemeenten kunnen feedback halen uit de monitoring en daarmee hun beleid verbeteren. We zullen met elkaar nog veel lessen te leren hebben!”

Andere handelswijze

De Omgevingswet vraagt om een overgang van top-down naar horizontale verhoudingen, van een sectorale naar een integrale aanpak en van zelfstandig werken naar samenwerken. Ambtenaren maken dus niet meer zelf beleidsplannen om die vervolgens uit te rollen, maar maken het mogelijk dat anderen plannen maken. Dat is een fundamenteel andere handelwijze waarmee veel ambtenaren moeite zullen hebben, omdat zij van nature beleidsmakers zijn, schrijft Rotmans.

“Dat is maar net hoe je er zelf naar kijkt,” vindt Fackeldey. “Ik heb ook ambtenaren gesproken die zeiden ‘ons werk wordt er leuker van’. Want in plaats van pas aan het eind betrokken te worden bij een plan, mogen ze straks al vanaf het begin meedenken en samen met initiatiefnemers en betrokken partijen kijken hoe de plannen passen binnen de regels die er dan nog zijn.” Wel gaat de overstap naar een integrale aanpak tijd kosten, geeft Fackeldey toe. “Gemeentehuizen en provinciehuizen hebben decennia gewerkt met hun eigen afdelingen en hun eigen domein, en bestuurders van gemeenten en provincies met hun eigen sectorale bevoegdheid. Dat gaat straks echt anders.”

Integraal besluit

Onder de Omgevingswet hebben gemeenten een kortere tijd om op een initiatief te reageren dan nu. Ook moet dat besluit integraal worden genomen. Het is daardoor volledig, en houdt rekening met eisen in verschillende domeinen. “Het kwam nog weleens voor dat je wel een bouwvergunning kreeg, maar geen milieuvergunning,” vertelt Fackeldey. “Je kon dan in theorie iets neerzetten, maar je mocht het nooit in gebruik nemen. Onder de Omgevingswet kan dat gelukkig niet meer.”

Veel gemeenten onderzoeken nu al de mogelijkheden die de Omgevingswet biedt. Er zijn al ongeveer 150 experimenten in het hele land met omgevingsplannen nieuwe stijl, andere systemen van vergunningverlening en nieuwe systemen van intake. “In Lelystad zijn ze bijvoorbeeld begonnen met het Loket Nieuwe Initiatieven. Daar kun je een plan inleveren en binnen twee weken een integrale check van alle afdelingen terugkrijgen. Zo weet je of je met je initiatief verder kunt gaan en waar je nog mee aan de slag moet.”

Tip voor gemeenten

De 15 tips voor een succesvolle transitie aan het einde van Rotmans’ essay zijn heel waardevol, vindt Fackeldey. “De belangrijkste tip is om de Omgevingswet écht te zien als een transitie, en om je te realiseren dat hij meer impact zal hebben op de gemeentelijke organisatie dan de transitie in het sociaal domein. Deze transitie is minstens zo ingewikkeld en hij mag daarom niemand ontgaan. Je denkt misschien dat je nog veel tijd hebt, maar dat is niet zo. Ga dus in volle vaart met die transitie aan de gang. Maak mensen er verantwoordelijk voor in je organisatie en maak een plan. Dat is het belangrijkste voor nu. Op het moment dat de wet ingaat moet je klaar zijn om op een andere manier te werken, moet je een omgevingsvisie hebben en moet je integraal toetsen. Het volgen van cursussen kan je helpen om je op de Omgevingswet voor te bereiden, maar nog belangrijker is om het er met elkaar over te hebben. This is the moment!”

Meer informatie