16 oktober 2017

Sociaal domein / artikel

Hoe wil je met zorgaanbieders omgaan?

Er is dan toch eindelijk een regeerakkoord voor Rutte III. Het document gaat opmerkelijk diep in op de aanbestedingsproblematiek in het sociaal domein. Er staat onder meer: “Publieke aanbestedingen bij overheidsopdrachten in het sociale domein kunnen bijdragen aan goede en betaalbare ondersteuning en kansen bieden voor nieuwe toetreders en innovatieve vormen van ondersteuning. De huidige wet- en regelgeving bevat ruimte voor het stellen van specifieke, functionele eisen die gemeenten beter kunnen benutten in hun aanbesteding. Het Rijk zal de gemeenten hierbij ondersteunen. Daarbij inventariseren we knelpunten die gemeenten niet zelf kunnen oplossen. Waar deze knelpunten leiden tot de wens om de EU-regelgeving op onderdelen aan te passen, zetten we daarop in.”

Op bezoek bij een zorggroep.

Laten zien hoe gemeenten beter gebruik kunnen maken van het instrument aanbesteding, is precies de bedoeling van de zojuist gepresenteerde Handreiking aanbesteden Wmo 2015 en Jeugdwet. De aanleiding voor de handreiking ligt echter bij de onrust die in het veld, de media en de politiek was ontstaan naar aanleiding van de nieuwe spelregels voor opdrachtverlening in het sociaal domein.

‘Door gemeenten zijn belangrijke vragen gesteld over het onderwerp aanbesteden binnen het sociaal domein’, stelt de handreiking in de inleiding. En dat mag een understatement heten. Met de nieuwe aanbestedingswet zouden langdurige cliënt-hulpverlener relaties worden verbroken, sociale wijkteams uit elkaar vallen en iedere flexibiliteit in afspraken met aanbieders verdwijnen.

Een handreiking, samen gemaakt

Het ligt iets genuanceerder. Met deze handreiking willen de ministeries van BZK, VWS, VenJ en EZ samen met het veld van gemeenten, instellingen en aanbieders, aangeven dat er afhankelijk van de beleidsdoelen meer opties zijn dan aanbesteden. Bovendien is er bij aanbesteding meer mogelijk dan doorgaans wordt aangenomen. De hamvraag die gemeenten zich steeds moeten stellen is: hoe willen we voor deze opgave met zorgaanbieders omgaan?

De handreiking is gemaakt door PriceWaterhouseCoopers, in opdracht van het Kennis- en ontwikkelcentrum inkoop sociaal domein (PIANOo) en in samenspraak met onder meer de Werkgroep aanbesteden Jeugdwerk en Wmo 2015. Maarten Swagerman en Arie Opstelten maakten deel uit van de Werkgroep en reflecteren op het resultaat.

Drie marktinstrumenten

Maarten is strategisch inkoopadviseur van de zorgregio Midden-IJssel/Oost-Veluwe. De regio kiest ervoor de inkoop van jeugdhulp en maatschappelijke ondersteuning (waaronder maatschappelijke opvang en beschermd wonen) in één hand te houden.  Maarten was voorheen werkzaam bij een zorginstelling. Hij kent dus beide kanten van de medaille. Arie is strategisch adviseur Jeugd bij de gemeente Den Haag. Hij coördineert de regionale samenwerking jeugdhulp van tien gemeenten in de regio Haaglanden en keek vooral mee vanuit de vraag: wordt dit iets waar gemeenten wat aan hebben?

Afhankelijk van de beleidsdoelen kan een gemeente gebruik maken van drie marktinstrumenten om het aanbieden van zorg te organiseren: aanbesteden, subsidiëren of een ‘Open House’-constructie. Zodra er sprake is van een overheidsopdracht, moet een aanbestedingsprocedure worden gestart.

Volgens Maarten hangt de keuze voor een instrument af van de beleidskeuzes die je maakt en onder andere hoeveel sturing je daarbij als gemeente nodig hebt. Dat bepaalt wat de meest geschikte vorm zou moeten zijn. Open House wordt door gemeenten veel gebruikt om contracten af te sluiten met meerdere aanbieders die kwalificeren, waarna cliënten zelf kunnen kiezen. Subsidiëren leent zich goed voor het beschikbaar houden van een functie. “Als je doel bijvoorbeeld is een inloopcentrum voor jongeren open te houden, dan ligt subsidie voor de hand. Voor doelen waar je als gemeente wilt sturen, kom je al gauw uit op een aanbestedingsplicht.” In de handreiking staat een afwegingskader waarmee gemeenten een gewogen keuze voor een marktinstrument kunnen maken.  Na een dergelijke afweging kwam de zorgregio Midden-IJssel/Oost-Veluwe uit op aanbesteding als voorkeursinstrument.

Een antwoord op de vragen?

Betekent aanbesteden nu ook echt dat langdurige cliënt-zorgrelaties worden verbroken? “Dat kan, maar het hoeft zeker niet altijd. De handreiking geeft tal van handvatten voor partijen om overwogen keuzes te maken om dat eventueel te voorkomen”, stelt Maarten. “Er wordt ook vaak gezegd dat er geen flexibiliteit meer is als je bij een aanbesteding kiest voor een vaste looptijd zonder tussentijdse wijzigingen. Dat hoeft helemaal niet zo te zijn. Volgens mij kunnen binnen bepaalde constructies zelfs over tussentijds nieuwe toetreders afspraken worden gemaakt.”

Hij voegt daar wel iets aan toe: “Het is jammer dat we dat in deze handreiking nog niet uitputtend hebben kunnen verkennen. Ik kijk daarom erg uit naar een vervolg op dit traject. Voor nu is de boodschap: met aanbesteden is veel meer mogelijk dan wordt gedacht, niet alles ligt in beton gegoten!”

Ook Arie Opstelten meent dat de handreiking gemeenten kan verleiden tot een bredere blik op hun opdrachtgeverschap. Of het een afdoend antwoord is op de vragen vanuit gemeenten, weet hij nog niet zo zeker. Net als Maarten meent hij dat het goed is om door te gaan met de verkenning om meer grip te krijgen op de ruimte die er vooral juridisch lijkt te zijn. Dat kan gemeenten nog meer houvast geven in hun zoektocht naar zorg die past.

Markt en samenwerking

Daarnaast speelt een wezenlijker vraag, meent Arie. “Hoeveel ruimte er ook zal blijken te zijn, aanbesteden is een marktbenadering van de zorg. Dat kan vaak een goed instrument zijn voor kwaliteit- en prijsafspraken, maar niet iedere vorm van zorg is een markt. In alle vormen van faciliteren moeten er stevige waarborgen zijn op output en prijs, ook bij subsidiëring. Maar aanbesteding en concurrentie schuren soms met andere principes die we vorm proberen te geven.”

Concreet betekent dat: “Mededinging kan bijvoorbeeld onvoldoende recht doen aan samenwerking in lokale netwerken. Een van de achterliggende gedachten achter de Jeugdwet en decentralisatie is juist de netwerksturing door gemeenten. En de vraag is of de marktbenadering en netwerksturing in alle situaties goed op elkaar aansluiten. Op lokaal niveau kost het opbouwen van soepel draaiende samenwerking met verschillende partijen meerdere jaren. Het gaat niet alleen om de samenwerking van aanbieders onderling, maar ook met welzijn, politie en het veiligheidsnetwerk. Aanbestedingen, rolverwisselingen kunnen daarin verstorend werken of samenwerking zelfs onderbreken.”

Een laatste voorbeeld. “In de jeugdhulpverlening wordt van oudsher ook gewerkt met vrijwilligers. Vroeger vanuit de kerk, nu veelal vanuit maatschappelijke organisaties. Opvangouders waar we niet zonder kunnen, maar die ook niet passen in een marktbenadering van de zorg.”

Vervolg voor zorg die past

Wat Arie betreft zijn marktprincipes ook voor jeugdhulp in te zetten. “Het is alleen geen panaceé. Ze lenen zich niet voor alle vormen van zorg. Daarbij vragen zowel opdrachtgeverschap als opdrachtnemerschap in deze sector nog verdere doorontwikkeling. Het is goed daar de tijd voor te nemen.”

Onder de streep zijn Maarten en Arie het eens dat de handreiking een nuttig instrument is dat gemeenten zeker kan helpen. Ze hopen ook dat het tot een verdieping en een vervolg zal komen. De werkgroep gaat daar snel mee aan de slag. Gemeenten die zich goed hebben afgevraagd hoe ze met aanbieders willen omgaan, kunnen dan nog beter de zorg faciliteren waaraan in hun netwerk of gemeente behoefte is.

Meer weten?

Eerdere publicaties rondom opdrachtgeverschap gemeenten: